1、城市经营的概念及意义
1.1、城市经营的由来与演进
20世纪中叶，城市经营的思想在国外萌芽，它的提出与大城市中心区的衰落有关。1970年美国纽约大学第一次召开了专门的有关城市经营的学术研讨会，其主题就是“改善内城经营”。但城市经营的理论渊源则是上个世纪进入最后20年之后，西方一些国家城市管理者进一步提出了“城市经营”的概念，使城市经营作为城市发展中的一个崭新理念，被越来越多的城市管理者所接受，并且随着城市的迅速发展，以及不断提高城市自身品位的实际需要，这一理念还在进一步深化，并在实践中不断创新。
在我国，城市经营的概念是在2000年全国中等城市经济研讨会上正式提出来的，会上专家指出，城市经营就是运用经济手段，对构成城市资本(如土地)和人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本(如广场、街道的冠名权)等进行集聚、重组和运营，从中获得收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项目中去，走“以城建城”，“以城养城”的市场化新路。这一观点虽然比较简单，但已形成了我国城市经营理论的雏形。
随着“城市经营”理论的发展，以及政府城市经营的实践，城市经营的内涵更为丰富，其主旨是按照市场经济规律，通过市场化运作，综合运用城市土地资本、地域空间和其他经济要素，盘活城市资源，并通过高效的城市管理，从整体上运用城市经济，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，促进城市经济社会持续快速健康发展。这种城市经营的理念有四个特点：第一，经营所需的资源是泛资源的概念，即把整个城市看作资源。第二，树立人本思想。要通过城市居民的主动参与来搞好城市的发展。第三，市场机制。要靠市场来解决问题，不能再依靠过去的计划经济模式。第四，依靠社会化运作。要充分发挥企业等中介组织的作用，使其参与到城市基础设施建设和城市公益事业中去。城市经营也就是经营城市的公共资产(即政府性资产)，它不是单纯地解决城市建设中所需要的资金问题，更重要的是通过对城市资源的经营，正确行使职能，创新观念和运作机制，提升城市的综合能力，提高人民的生活水平，推动社会进步，即城市经营思想的实践核心在于实现城市文明进步。只有立足于这一高度，城市资源经营和城市化发展才能创新突破。
1.2、城市经营对城市建设的现实意义
1.2.1、城市经营是城市化进程的必然之路
城市的兴起是人类走向文明的开始，作为社会结构变迁的一个大类，它极大地推动了人121集聚，推动了商品经济向市场经济的过渡和市场经济的培育与完善。
纵观国内外城市的发展轨迹，可以发现其内在规律。经济学中“纳瑟姆”曲线表明，城市化率在30％以下时城市现代化发展比较慢，达到30％后，城市现代化发展就将进入快速发展阶段，直到城市化水平达到70％以上后，又进入了缓慢发展期。
在城市化进程的平缓的S型曲线中，特别是在城市化率达到30％以后，经营城市则成为维持、发展城市的必然。以美国城市化为例，美国的城市发展是以功能相对集中的中心商业区和以居民居住为主的郊区，进而形成各具特色的大都市区(复合体)。从美国的城市制度演进中，我们可以看到一个明显的方向，那就是城市政府越来越像一个企业，原来以监督防范政客为主要目的宪政制衡制度，逐渐向经营城市，增加城市竞争力为主要目的企业经营制度转化。在此进程中，城市经营表征为城市支持系统的构建，如政府和社会支持系统、经济和产业支持系统、制度和法律支持系统、科技和人才支持系统、资源和环境支持系统等，来不断提供城市可持续发展的动力。
1.2.2、城市经营为城市可持续发展提供保障
城市经营的内涵、方式和手段，决定其在城市可持续发展战略中的重要地位。可持续发展有两个显著特征，一是发展的可持续性，即发展应能持续满足当代人和未来人类的需要，达到当代人和未来人利益的统一；二是发展的协调性，即经济和社会发展必须充分考虑资源与环境的承载能力，追求社会、经济与资源、环境的协调发展。城市可持续发展是可持续发展的战略在城市区域层次上的具体体现。它不仅强调城市增值和城市结构变革，还强调城市发展的时空性高度统一，核心是以环境保护和资源可持续利用为基础，以高效益、高质量、高效率运行为标志的人口、经济、环境协调发展，最终达到城市发展的可持续性。
城市经营的实践证明，它对城市可持续发展起到巨大的推动作用。城市可持续发展是城市管理的综合目标，也是城市政府的唯一战略选择，是否有利于实现城市可持续发展是城市管理模式的重要评判标准。城市经营是市场经济体系下的城市管理模式，它以城市可持续发展为目标，并构建相应的经营运行机制，改变传统的城市建管模式，寻求解决城市发展的各个阶段迫切需要解决的问题的各项措施。
1.2.3、城市经营是盘活公共资产存量有效手段
随着经济的发展，城市化进程速度的加快，政府将面临着伴随来自人口增长、社会保障、有效提供公共服务等方面的不足，而财力不足将是各级政府面临的最大困难，解决这一难题的主要思路是盘活公共资产存量，实现城市资本的自我积累、自我滚动、自我增值。从城市建设的角度看，经营城市的核心是城市土地的资本和地域空间。
计划经济时代，我国政府对城市公共资产只讲投入、不讲产出，只讲建设、不讲经营，从而造成建设越
多，包袱越大的现象。市场经济条件下，必须用市场经济的眼光重新认识城市，即城市是区域经济的聚焦地和社会投资的复合体，不仅是经济实体，而且是资本实体。因此，完全可以用市场经济的运作方式，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地、地下矿产等)、人力作用资本(如路、桥)及相关的延伸资本(如路、桥、车站、广场等冠名权)，以及城市其他无形资本(如政府政策、历史文化、城市风光)等进行聚集、重组和运营，把长期以来的城市不变资本转化为可变资本，最大限度地盘活存量，建立～条“以城建城”、“以城养城”的城市建设市场化轨道，从而实现城市资本的自我积累，自我增值。长期以来，我国城市建设大多都是政府包揽包办，投资单一。随着经济发展和时代的要求，城市综合质量必须提升。因此，城市建设所需资金也就越来越大。这就要求政府运用经营城市理念，变单一的政府投资方式为多元投资，变政府独家建设为政府与民间共同建设，把城市建设从原来的简单再生产过程转化为城市资产经营过程，从只有投入没有产出的过程转化为既有投入又有产出的过程，从而实现政府运转和经营资产的良性循环。
2、对南通市城市建设的若干思考
南通有着得天独厚的区位优势，处于沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点，“据江海之会、扼南北之喉”，在计划经济时期，是一个传统的纺织城市。随着对外开放和经济体制改革的深化，在社会主义市场经济条件下，南通必须冲破传统观念，用全新的视角来确定城市的功能，借鉴我国建设较好的城市，运用城市经营理论指导城市建设，实现南通“依托江海，崛起苏中，融入苏南，接轨上海，走向世界，全面小康”的发展战略。
2.1、拓展城市基础设施投融资新途径
南通应借鉴上海、深圳的模式，拓展投融资渠道。进一步开放资本市场。采取独资、合资、合作、股份制等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业，实现投资主体多元化，加快市政公用基础设施的建设步伐。
首先，在城市的一些可赢利项目上，普遍引入国有、集体、民营主体。按照“谁投资谁受益”的原则，广泛采用BOT(建设——经营——转让)、TOT(转让——经营——转让)等特许权经营方式和项目融资方式，积极鼓励各种投资参与城市建设。另外，政府还可以对部分城市基础建设采取开放经营的方式，通过市场引入竞争，提高基础设施使用效率，并提高城市的经营收入，以利于城市基础设施的简单再生产和扩大再生产。其次，大力引进外资，确立走市场化道路筹措城市建设资金的新观念。向国际资本市场融资，直接利用外资建设城市。最后，应调整财政筹资方式、适当加强财政投资力度，并改变财政投资的重点。如在财政筹资方面，尽量地将收费与使用联系起来，并对一些不可再生资源的使用或具有较大负外部性的项目或行为征收较高的税费。而在财政投资支出中，尽量将投资重点安排在间接投资项目上，起到财政投资的引导和诱导作用。
2.2、突出城市特色经营人文名城
城市建设不能忽视人文资源的经营，富有鲜明个性城市离不开人文构造，城市发展、社会进步和人民物质文化生活水平的提高是经营城市根本目的。城市人文品牌是城市的风格和个性，是城市的形象和实力，它凝聚和体现着城市的功能、理念、整体取向以及辐射力和吸引力。
南通人杰地灵，历史悠久，被誉为“中国近代第一城”。南通城市人文品牌要以人文的思路和手段来塑造，充实、发展江海文化的丰富内涵，建江海文化名城。在城市新景、设施配套和统筹规划中，突出江海文化特色和内涵，使之成为城市“凝固的艺术”。南通可以利用“中国近代第一城”和张謇故里的特色优势，把城市个性、城市文化作为城市重要的无形资产来经营。围绕“中国近代第一城”和张謇建设富有特色的城市街区，吸引世界各地的游人；建立张謇研究院，邀请世界各地教育家来此办学、举行学术活动；组建以张謇系列书籍为主要内容的出版事业。从而形成了城市的特色，提高了文化品位，也吸引来自各方的投资者。
2.3、建立土地储备中心盘活存量资产
从上个世纪80年代以来，我国一些城市在盘活城市土地，改革城市土地供给方面借鉴国外“土地银行”的做法，建立了土地储备体系，建立完善城市土地供给机制，对提高土地利用的综合效益起到了极大的推进作用。南通市是我国较早实行土地储备制度的城市之一，建立了南通市土地资产储备投资中心，南通市土地储备投资中心既履行土地储备职责，也履行土地资产管理职责，既负责土地储备业务，还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。
南通市今后土地供给中，必须进一步完善土地储备制度，集约利用、合理经营，建立合理的土地市场秩序，实现市场机制在城市土地配置中的基础性作用。确立集中统一的土地资本运营主体，一个城市只能有一个土地资本运营操作主体，且只能是政府；规范土地出让方式，必须建立“公开、公平、公正”的土地有形市场，除法律、法规规定的可以划拨方式供应土地以外，其余土地必须采取招标、拍卖、挂牌出让方式供应土地；控制土地供应总量，加强对土地运营的调控和管理力度，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，实行严格的土地供应计划管理制度。城市土地一级市场应由政府高度垄断，级市场充分市场运作，遵循“阳光操作”，只能卖熟地，不能卖生地。同样，政府在推进城市化进程中，“生地”变“熟地”后的土地升值要由政府所有，并用于城市开发，而不能被土地开发商占据。
2.4、凭借大交通发展大市场
“长三角”全方位的对外开放带来了加快发展和兴旺繁荣，高度国际化又推动“长三角”的繁荣向更大的广度和深度扩展、延伸。作为“长三角”地区重要成员之一的南通，近年来大交通建设取得了突飞猛进的
进展。随着苏通大桥、宁启大桥、崇海大桥、宁启铁路、新长铁路、宁启高速、盐通高速、沿江高速公路以及纵横全市的国道、省道、市道、县道等陆续立项、开工建设和建成，南通对内、对外的交通基础设施网络初具规模，必将对南通市经济发展和城市建设带来巨大推动作用。
今后南通城市建设中，必须充分利用交通建设对本地区位优势的影响，着力调整结构、深化改革、扩大开放，积极应对国际形势的新变化，抓住国际资本和产业向“长三角”转移这一千载难逢的战略机遇，加快了接轨上海、融入苏南的进程，保持经济和社会发展呈现出稳定、持续、高速增长的态势。利用交通基础条件的改善促进南通的招商引资工作，使外商和民营企业的投资向南通各级各类开发区、工业集中区集中。
特别是要利用苏通大桥的建设与建成，使南通陆、海、空运设施功能和效应得到进一步发挥，南通港可作为上海国际航道中心组合港的辅助、配套港口，参与上海港的功能分工和协调、错位发展，承接上海港退出的油化、散杂物件杂货服务市场，强化两港间的互补功能，为上海市的内外贸物资提供中转服务。南通机场也可成为上海空港货运、快递、客运的备用和后方机场，尽可能地挤入上海组合空港大家庭，从而提高南通机场的利用效能，降低运营和管理成本。从而使南通实现和苏南及上海的跨行政区域的基础设施建设、重大产业布局等方面的协作，加快南通城乡经济一体化发展的进程。
3、结束语
城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程。城市经营指导城市建设过程中要处理好物质建设和精神建设、短期建设和长远建设、局部建设和整体建设的关系。南通在今后的建设过程中，要树立经营城市的理念，走一条集建设与管理、经营与服务相统一的城市发展道路，通过经营城市，提高城市的辐射力、吸引力和综合服务能力，提高城市的教育文化水平、科学技术水平、道德素质水平，发挥聚集效益，增强城市的生产力和核心竞争力，建设成一个个性鲜明、富有特色的现代化的精品城市。
作者：陆佩华 王英利
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