随着对城市营销、城市形象和城市功能等问题讨论的深入以及对房地产开发经营存在问题的关注，城市运营成为社会热点问题之一。
“城市运营商”概念的提出
城市建设和管理，传统上属于政府的管理职能范围，因其成本大、消费非排他性等成为政府为公众提供的公共产品之一， 旨在满足长远和谐的社会目标，似乎是非效率导向的。然而，近年来，对公共资金的竞争性需求和预算，迫使政府同样要考虑每一备选方案或投资项目的社会效益和成本问题。
在城市建设和管理中，一方面，人口增长和经济发展，使公众对公共服务和基础设施的需求激增，交通、能源、市政设施、学校、医院等的新建和建成后运营维护等问题，成为困扰政府的难题；另一方面，相对于巨大的资金需求，政府预算相对减少；运用先进的新技术对城市进行开发和运营也对政府提出挑战。与此同时，从一些大型的房地产项目运营实例中可以看到，一些大型开发商对资金的运营和管理遵循效率原则，且具有项目管理经验，在激烈的市场竞争中形成企业的核心资源和核心能力，显示出一定的优势。但是，这种优势也只能发挥在单个的项目运营上，由于进入壁垒高，这些房地产开发企业很难参与到整体的城市规划和运营的层面。
对上述问题的关注和讨论引发了“城市运营商”概念的提出，它为解决政府和房地产开发企业两者的有限性，寻求两者优势互补的结合点提供了新的思路。城市运营商成为政府和开发企业中间的一种组织形态。
城市运营商可分为两类
根据政府在城市运营商运作过程中所起的作用，城市运营商可分为两类：一类是政府推动的城市运营商，它由政府注入初始资金，由政府划拨土地并进行规划，再交由企业运作，即资源条件由政府赋予，再交由企业来经营管理。企业运营需保证城市区域的社会效益，并尽可能使资产保值增值。另一类是市场推动的城市运营商，其企业首要目标是利润最大化，它一般从中小型房地产开发商发展而来，通过社会资源和项目管理经验的积累，能开发基础设施、配套设施齐全的房地产项目，成为集团化的具有较大规模的房地产商，并进一步发展为城市运营商，联合其他中小房地产开发商合作开发城市区域，并参与城市的运营和管理，这一过程需整合政府提供的各外部资源。两者都是开发范围规模较大的区域城市，并且运营的项目都包括城市基础公用设施和房屋建筑；两者主要的不同之处在于前者为政府主动投入资金，而后者的资金投入主体是行业市场中实力雄厚的房地产开发商，它与政府是合作关系。
政府在城市运营过程中发挥作用的不同，使不同类型的城市运营商在社会责任分担上有所区别。由于政府投入初始资源禀赋，政府推动的城市运营商行使部分城市建设和管理的职能，因此社会责任比市场推动的城市运营商大得多。资源禀赋和社会责任分担等的不同，导致企业战略定位的差异。探讨政府推动的城市运营商战略定位，对建设“社会-经济-自然”和谐发展的城市具有重要的意义。
城市运营商的战略定位
政府推动的城市运营商的期望和目标主要受四个因素影响：公司治理、利益相关方的期望、商业道德和文化。
政府推动的城市运营商有特殊的公司治理。在政府推动的城市运营商内部，政府以财政拨款的方式投入初始资金，它是公众的资产受托方，需向公众这一最终受益人定期地提供政府工作报告；政府在进行规划和土地划拨后，将其交由城市运营商运营，此时城市运营商是投资管理者，它须向受托方定期地提供投资业绩报告。政府作为公众资产的受托方，注重社会目标；投资管理者却须考虑资产的保值增值，在运营商内部，高层管理者对管理者的考核目标，很可能是财务业绩导向的。这种矛盾需要在不同的主体之间找到平衡点。
政府推动的城市运营商的利益相关方，外部有政府、金融机构、社会公众、其他专业运营商、战略投资者等，内部有公司员工以及个别相对独立的集体。不同的利益相关方对组织有不同的期望。政府期望运营商能为社会提供更优质的产品或服务；同时因公共资源有限，政府也期望城市运营商以最少的投入获得最大的产出。金融机构对运营商的财务风险和财务业绩指标都会相当注重。社会公众对运营商的期望是优质低廉的公共产品。其他专业运营商对组织的期望是能为他们提供一个风险小、收益大的契约以及有助于契约执行的外部环境。其他战略投资者同样有股东收益（利润）最大化的期望。
企业要想制定合适的发展战略，必须考虑其商业道德，这对政府推动的城市运营商尤为重要。组织是社会的塑造者，城市运营商更是造城者，除了法律法规加诸组织的正式义务、公司治理框架及利益相关方的期望外，这类企业的社会责任与公司实体所面临的具体的道德问题是相关的，即应在多大范围内超出公司治理和法律法规所规定的最低限度的责任和义务及如何协调不同利益相关方之间的利益冲突，这些都和企业的社会责任相关。
不同层面的文化参考对组织目标有强大的影响，国家文化、组织文化等，都会影响组织战略被接受的程度。由于面临多个利益相关者，必须了解不同层面的文化，从中间找到交汇点，从而形成战略选择。
通过以上各因素的考察可见，政府推动的城市运营商要关注社会效益，协调各利益相关者的利益，实现资产保值增值，并承担更多的社会责任。