从城市政企博弈问题看城市经营制度风险

城市经营是近年来城市管理和学术研究的热门问题，在我国许多城市也得到了有益的尝试。虽然城市经营显现出来的形式多种多样，但其内涵和本质是实现城市资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升，促进城市社会、经济．环境的和谐可持续发展。

    城市经营风险是与城市经营过程结伴而生的。狭义地讲，它主要是指城市经营的参与主体由于自身知识水平．管理经验和业务能力等的不足，及国际国内局势．政策导向的不利影响，未能实现城市可持续发展的预期目标，导致城市资产损失或处于风险状态的可能性。导致城市经营风险的因素很多，大致可以分为城市社会影响因素、经济影响因素以及环境影响因素…。其中，城市社会内生因素的矛盾显得尤为突出．这主要表现为城市经营的制度缺陷即特殊国情的约束条件下，政府追求自身效用最大化与作为整体的社会财富最大化之间的偏离．并且这种内生的制度缺陷无法仅凭外部竞争有效化解，而必须切实转变政府职能．促进城市经营制度的创新，有效弥补城市经营的制度缺陷。本文将从城市经营中的几个典型政企博弈问题来深入分析城市经营的制度风险。

    1 城市经营中政企博弈关系产生的原因

    城市经营中的博弈是用系统观点即用辨证的思维方法去看待竞争问题，包括全局观点、动态发展观点、信息的观点等。从博弈论的角度来看，城市经营的博弈主要可以反映在制造博弈和参加博弈两方面。从微观角度来说，城市经营是制造政企博弈场所，管理政企博弈行为；从宏观角度来说，每一个城市经营的主体都是博弈者，参与经济博弈活动。城市经营政企博弈关系产生的原因可以概括为：

    1．1城市经营中政府与企业目标的不一致

    在城市经营活动中政府部门较少考虑项目本身的经济效益．更多注重的是宏观经济效益、社会效益和环境效益。如南京地铁一号线的建设以改善市区内交通环境和改善居民出行条件为目标．秦淮河综合整治工程以环境综合治理与提高居民生活环境质量为目标。其效益主要通过城市居民生活满意度和舒适度指数提升、出行时间缩短以及交通拥堵现象缓解等得以体现。而企业考虑的目标则不同他们关心的是营业额、利润、经济回报率等指标的高低。为了实现各自的目标政企双方不得不根据各自所掌握的知识和信息采取各自的博弈行为从而导致博弈关系形成。

    1．2城市经营中政府与企业的信息不对称

    由信息经济学我们知道现实世界除了信息不完全以外还存在信息分布不对称的问题．即博弈双方拥有的信息量是不对等的。在城市经营的政企博弈关系中对政府来说．企业常常会隐瞒自身情况往往具有信息优势．处于代理人的地位．政府处于委托人的地位。在城市经营活动中，信息不对称就意味着理性的企业可以利用其信息优势谋取自身利益．从而发生逆向选择和道德风险。对企业来说．城市经营是一种全新的城市建设与管理的理念．城市政府尚处于一种尝试摸索的阶段．企业更缺少相关经验．有时很难把握政府的政策．因而对城市经营中公共设施的投资风险缺少明确的把握．不敢贸然投资。

    1．3经济转型过程中政府与企业关系的转变

    我国的政府与企业之间在过去很长一段时间所存在的是一种行政命令关系．由于资源支配权的高度集中．政府对企业具有高度的控制能力企业对政府制定的政策性措施不能及时做出市场反应并采取行动造成了所谓的“博弈缺位”。当我国经济逐步转入市场经济轨道后．政府与企业的关系发生了巨大的变化．其中较为重要的趋势就是政企关系向着契约式和交易性方向发展。政府与企业必须充分考虑对方的利益否则．契约就无法达成．交易就不能实现。同时，政府与企业也必须对对方可能采取的行动保持高度的警觉。因此．从某种意义上来看，政府与企业之间博弈关系的形成是我国经济转型的结果。

    1．4城市经营中政府相关制度框架的缺陷

    除上述因素外．城市经营活动中政企博弈关系的形成还有制度缺陷的原因。按照新制度经济学的解释．任何个人或组织都是追求“约束条件下的效用最大化”．而不是传统经济学所认为的“利润最大化”。城市政府作为城市经营的一个行为主体．其追求自身效用最大化．与作为整体的社会财富最大化之间的偏离这就是城市经营中包括制度风险在内的各种风险产生的根源。我国现阶段的“特殊国情”．在制度方面可大致概括为“渐进式改革以及政治体制改革滞后于经济体制改革。如对于城市而言包括以公有制为主的产权结构，政府财政预算软约束以任期内经济增长为重点的政绩考核制．以及政府身兼“裁判员”与“运动员”的双重身份等直接造成各种城市经营风险的产生。

    2 城市经营中典型政企博弈问题的制度分析

    2．1城市经营的政府介入问题

    新制度学派突破了把政府干预作为“外生变量”的传统方法．而是把政府干预当作经济发展过程中的一个“内生变量”．从而大大拓宽了政府在经济发展中进行合理而有效干预的空间。城市政府是城市经营主体之一．政府有必要介入城市经营经济活动，但政府的介入必须是有条件和有原则的。通常来说，政府在运用行政手段来参与城市经营活动的时候，必须遵循间接干预原则，即不直接参与企业之间利益的分配，而是以制定公平的企业行为规则作为政府的主要工作职责。由于政府的基本功能之一是作为企业利益和社会利益的调节者，所以政府对企业经济博弈的直接介入将有违公平，必然会诱发相关的社会经济问题。而且，政府主体定位的错乱更会干扰市场机制的正常运作，优胜劣汰的市场机制将会失去效力，企业主体结构的恶化就难以避免了。