基于企业家政府理论思考我国城市经营的转型

1980年代以来，由于凯恩斯主义以及“福利国家”的失败，一场新的“市场化”转向——“企业家政府”(Entrepreneurial Government)运动正迅速展开。这一运动也有称谓“重塑政府”(Reinventing Government)、“政府再造”(Government Reengineering)、以市场为基础的公共管理(Market-based public administration)等等。尽管名称各异，但基本上描述着相同的现象，即以市场为基础的新的城市治理模式正在逐步取代以官僚体制为基础的传统城市管理模式。

    我国在1990年代以来也出现了关于地方城市发展与管理的城市经营新实践，并取得了一定的成就。然而，由于城市经营实践先天存在严重缺陷，特别是城市经营主体的错位，导致了城市经营易走人误区。鉴于我国的城市经营与西方企业家政府理论，两者之间有着相似的背景和存在共通之处，笔者试图透过西方企业家政府理论的引入，来审视我国当前城市经营的问题，以期为实现城市 经营的转型提供有益的借鉴。

    1、国内城市经营的缘起及问题的出现

    1.1、城市政府职能的历史转变

    1980年代以来，随着市场化改革的逐步深入，经济生产领域里政府的指令性计划迅速收缩，以利益主体多元化及与之相应的经济决策分散化为特征的社会主义市场经济体制基本确立。相应地，原有体制下形成的稳定结构逐步得到解构重组，中央与地方间关系、地方城市间关系、地方政府与企业以及社会间关系均发生了深刻的变化。然而，以权力分权化、决策民主化、行为法制化为特征的新的地方政府职能尚未完全形成。从计划经济时代继承下来的政府职能“越位”，以及在市场经济环境下又新产生的政府职能“缺位”，在转型时期的中国，仍然顽固地以新的形式、新的变种影响干预着城市的正常发展。目前国内关于城市经营实践的探讨就很好的说明了这一问题。

    1.2、国内城市经营的缘起

    作为一个来自于实践的命题，国内城市经营的实践探索先于理论研究。1990年代初期，大连市首先进行了经营城市的尝试，“用经营的眼光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作国有资产来经营”。1998年9月中国城市经济学会在一次研讨会上第一次出现了城市经营的提法，提出今后城市现代化建设要走“经营城市”的新路。从此城市经营热在各城市中迅速兴起，并引起了学术界关于城市经营的缘起、城市经营的主体(及城市经营中政府的作用)、内容及经营策略等问题持久而热烈讨论。

    对于城市经营兴起的背景和缘由，目前学术界有以下三种主要观点：①长期的建设资金短缺造成了城市基础设施瓶颈，地方城市政府为筹措城市建设资金，解决城市基础设施等公共物品长期滞后的问题。作为经营主体运作城市可资“经营”的资源资产，自然成为顺理成章的事情。“以城养城”、“以城兴城”是持这种观点的学者的典型看法；②地方城市政府普遍有谋求更大政绩的愿望，而作为城市公共利益的合法代表，又实际掌控着城市几乎全部的公共资源资产，加之对城市政府行为缺失硬约束，因而助长了地方城市政府“大手笔”、“大决断”经营城市以获取更大政绩的冲动；③全球化和城市竞争加剧是地方城市经营实践开展的外在驱动力。有学者认为，随着市场化改革的深入以及在全球化与城市竞争的加剧，城市政府的角色发生了彻底的转变，成为一个拥有自己独立利益、以经营城市为目标并获取自身利益的经济实体。在这种背景下，地方城市政府通过各种经营城市的手段来提升城市竞争力就成为必然。

    1.3、城市经营实践中政府作用问题的提出

    由于城市经营实践由地方城市政府主导的事实，以及在出现初期取得的成绩，使得学术界对城市经营中政府的角色定位与所起的作用予以密切关注。有学者认为，随着市场化改革的深入以及竞争的加剧，城市政府应该从计划经济时代消极的城市管理者走向市场经济竞争的前台，以城市经营为手段直接参与更大范围的竞争。这种观点为目前政府主导型的城市经营实践提供了理论上的解释与支持。另有学者在认可城市经营应由政府主导的前提下，从城市建设投资体制的改革的角度进一步探讨了城市经营的内容与策略。

    尽管这些学者对政府主导的城市经营抱有良好预期，然而从目前大量的实践结果来看，不仅不能尽如人意，相反却每每陷入误区：①以土地换资金、以土地换建设的经营策略演变为疯狂的“圈地运动”，导致了城市发展的不可持续。据统计，目前全国共有各类开发区6015多个，规划面积超过了现有城镇建设用地总和，是1992—1996年开发区热中占地规模的近3倍。许多开发区无视土地利用总体规划，或随意调整规划，或擅自扩大占地面积，盲目铺摊子，造成了资源的严重浪费④；②部分地区出现了政府公共权力与开发商资本力量联合剥夺农民与城市普通市民权益的局面，社会公平受损，不稳定因素激化。例如在城市旧区改造中，由于市民合法权益受到侵害而引发的集体上访、冲突时有发生。而在城市新区建设中，强势的城市政府打着“公共利益”的幌子“合理合法”地侵占剥夺农民的合法权益，农民因为征地而蒙受的损失据统计高达2万多亿元，因失地而务农无地、就业无岗、低保无份的三无农民多达40O0多万⑦；③城市经营被简单化为“政府经营”，地方城市政府充当了城市经营的急先锋，出现“企业化”不良倾向@。为完成“引资任务”及经济增长指标，书记市长亲自跑项目、搞招商，像自己在办企业。城市政府直接参与市场竞争不仅会对市场或者企业的正常运作形成干扰，导致不公平竞争，而且还会造成某些领域政府职能的“缺位”与“失位”。例如，可能造成城市政府运用宏观调控手段来引导或修正城市发展路径的权威性与公信力的下降以及能力的弱化。

    由于政府主导而带给城市经营的种种问题，反证了以城市政府为经营主体的城市经营模式存在严重缺陷。在从计划经济向市场经济转轨的初始阶段，为解决城市建设资金短缺及基础设施瓶颈的难题，由地方城市政府出面对城市公共资源资产加以市场运作，以获取启动城市建设发展的必要资金，这种带有应急性质的城市经营有其历史的必然性。然而，这种城市经营方略往往以筹措城建资金为导向及衡量城市经营成败的标尺，因而难于避免地陷入误区，产生问题。