1980年代以来，由于凯恩斯主义以及“福利国家”的失败，一场新的“市场化”转向——“企业家政府”(Entrepreneurial Government)运动正迅速展开。这一运动也有称谓“重塑政府”(Reinventing Government)、“政府再造”(Government Reengineering)、以市场为基础的公共管理(Market-based public administration)等等。尽管名称各异，但基本上描述着相同的现象，即以市场为基础的新的城市治理模式正在逐步取代以官僚体制为基础的传统城市管理模式。
我国在1990年代以来也出现了关于地方城市发展与管理的城市经营新实践，并取得了一定的成就。然而，由于城市经营实践先天存在严重缺陷，特别是城市经营主体的错位，导致了城市经营易走人误区。鉴于我国的城市经营与西方企业家政府理论，两者之间有着相似的背景和存在共通之处，笔者试图透过西方企业家政府理论的引入，来审视我国当前城市经营的问题，以期为实现城市 经营的转型提供有益的借鉴。
1、国内城市经营的缘起及问题的出现
1.1、城市政府职能的历史转变
1980年代以来，随着市场化改革的逐步深入，经济生产领域里政府的指令性计划迅速收缩，以利益主体多元化及与之相应的经济决策分散化为特征的社会主义市场经济体制基本确立。相应地，原有体制下形成的稳定结构逐步得到解构重组，中央与地方间关系、地方城市间关系、地方政府与企业以及社会间关系均发生了深刻的变化。然而，以权力分权化、决策民主化、行为法制化为特征的新的地方政府职能尚未完全形成。从计划经济时代继承下来的政府职能“越位”，以及在市场经济环境下又新产生的政府职能“缺位”，在转型时期的中国，仍然顽固地以新的形式、新的变种影响干预着城市的正常发展。目前国内关于城市经营实践的探讨就很好的说明了这一问题。
1.2、国内城市经营的缘起
作为一个来自于实践的命题，国内城市经营的实践探索先于理论研究。1990年代初期，大连市首先进行了经营城市的尝试，“用经营的眼光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作国有资产来经营”。1998年9月中国城市经济学会在一次研讨会上第一次出现了城市经营的提法，提出今后城市现代化建设要走“经营城市”的新路。从此城市经营热在各城市中迅速兴起，并引起了学术界关于城市经营的缘起、城市经营的主体(及城市经营中政府的作用)、内容及经营策略等问题持久而热烈讨论。
对于城市经营兴起的背景和缘由，目前学术界有以下三种主要观点：①长期的建设资金短缺造成了城市基础设施瓶颈，地方城市政府为筹措城市建设资金，解决城市基础设施等公共物品长期滞后的问题。作为经营主体运作城市可资“经营”的资源资产，自然成为顺理成章的事情。“以城养城”、“以城兴城”是持这种观点的学者的典型看法；②地方城市政府普遍有谋求更大政绩的愿望，而作为城市公共利益的合法代表，又实际掌控着城市几乎全部的公共资源资产，加之对城市政府行为缺失硬约束，因而助长了地方城市政府“大手笔”、“大决断”经营城市以获取更大政绩的冲动；③全球化和城市竞争加剧是地方城市经营实践开展的外在驱动力。有学者认为，随着市场化改革的深入以及在全球化与城市竞争的加剧，城市政府的角色发生了彻底的转变，成为一个拥有自己独立利益、以经营城市为目标并获取自身利益的经济实体。在这种背景下，地方城市政府通过各种经营城市的手段来提升城市竞争力就成为必然。
1.3、城市经营实践中政府作用问题的提出
由于城市经营实践由地方城市政府主导的事实，以及在出现初期取得的成绩，使得学术界对城市经营中政府的角色定位与所起的作用予以密切关注。有学者认为，随着市场化改革的深入以及竞争的加剧，城市政府应该从计划经济时代消极的城市管理者走向市场经济竞争的前台，以城市经营为手段直接参与更大范围的竞争。这种观点为目前政府主导型的城市经营实践提供了理论上的解释与支持。另有学者在认可城市经营应由政府主导的前提下，从城市建设投资体制的改革的角度进一步探讨了城市经营的内容与策略。
尽管这些学者对政府主导的城市经营抱有良好预期，然而从目前大量的实践结果来看，不仅不能尽如人意，相反却每每陷入误区：①以土地换资金、以土地换建设的经营策略演变为疯狂的“圈地运动”，导致了城市发展的不可持续。据统计，目前全国共有各类开发区6015多个，规划面积超过了现有城镇建设用地总和，是1992—1996年开发区热中占地规模的近3倍。许多开发区无视土地利用总体规划，或随意调整规划，或擅自扩大占地面积，盲目铺摊子，造成了资源的严重浪费④；②部分地区出现了政府公共权力与开发商资本力量联合剥夺农民与城市普通市民权益的局面，社会公平受损，不稳定因素激化。例如在城市旧区改造中，由于市民合法权益受到侵害而引发的集体上访、冲突时有发生。而在城市新区建设中，强势的城市政府打着“公共利益”的幌子“合理合法”地侵占剥夺农民的合法权益，农民因为征地而蒙受的损失据统计高达2万多亿元，因失地而务农无地、就业无岗、低保无份的三无农民多达40O0多万⑦；③城市经营被简单化为“政府经营”，地方城市政府充当了城市经营的急先锋，出现“企业化”不良倾向@。为完成“引资任务”及经济增长指标，书记市长亲自跑项目、搞招商，像自己在办企业。城市政府直接参与市场竞争不仅会对市场或者企业的正常运作形成干扰，导致不公平竞争，而且还会造成某些领域政府职能的“缺位”与“失位”。例如，可能造成城市政府运用宏观调控手段来引导或修正城市发展路径的权威性与公信力的下降以及能力的弱化。
由于政府主导而带给城市经营的种种问题，反证了以城市政府为经营主体的城市经营模式存在严重缺陷。在从计划经济向市场经济转轨的初始阶段，为解决城市建设资金短缺及基础设施瓶颈的难题，由地方城市政府出面对城市公共资源资产加以市场运作，以获取启动城市建设发展的必要资金，这种带有应急性质的城市经营有其历史的必然性。然而，这种城市经营方略往往以筹措城建资金为导向及衡量城市经营成败的标尺，因而难于避免地陷入误区，产生问题。
2、政府主导型城市经营误区的症结剖析
城市经营实践的误区是由城市经营主体的错位造成的。究其症结，主要有三个方面：
2.1、从计划经济体制下“全能型政府”、“行政控制型政府”中承继过来的控制“偏好”，使得地方城市政府倾向于在城市经营实践中发挥更加“积极”的作用，城市经营沦为政府经营。加之目前地方政府对于城市经营的狭隘理解，也导致了城市经营内容的偏离。大多数城市经营实践是以获取资金为目的，仅从城建资金的筹集角度进行运作，忽略了城市综合效益的提升，城市经营实践被简化为“跑马圈地”、以地生财，而建大广场、宽马路等快餐式城市建设，也被看作是优化城市发展环境的必然；
2.2、本应作为市场监管主体的城市政府，却以独立利益者的身份参与市场竞争，这种先天的优势必然对市场活动中的其他主体造成冲击，不可避免地会扭曲城市资源配置市场化的本来含义。在缺乏对政府有效的约束，必然会对城市公共资源资产的有效配置和合理利用产生不利的影响，市场的作用和功能得不到有效发挥，而不公平竞争抑或近域恶性竞争难于避免；
2.3、由于目前城市政府掌控着城市几乎所有的公共资源，不仅包括城市土地空间资源，还包括了城市政府拥有的强大的公权力、公信力(舆论支持)等，在不尽合理的政府绩效考核机制的引导下，城市经营成为地方城市政府谋求更大政绩的手段。又由于目前对于地方城市政府的软性约束，使得作为公共利益代表者的地方城市政府为追求其政治业绩，不惜损害公众利益。城市经营价值取向阙如，社会公平被忽视，弱势群体利益不断受到侵害。
我国经济体制改革20多年的重中之重是国有企业体制改革，因为人们早已认识到政企不分的弊端和国有企业的低效，奈何却对本属市场经济领域的城市经营固执地认为要由政府加以主导、控制其运营。因此，那种把城市庸俗化为一个国有企业，甚至将城市视为“可资经营的最大一笔国有资产”，而城市政府是其所有者，并以此作为政府主导的城市经营合理化的理由绝对是值得怀疑的。事实上，作为全体城市市民共同的家园，城市也并非城市政府所有，城市政府只不过是城市公共利益的代表罢了。对政府主导型城市经营的误区剖析已经昭示：作为我国经济体制转轨时期这一特定发展阶段的产物，政府主导下的城市经营除在初期取得一定的成绩后，由于其先天的缺陷目前已经走到历史的尽头。
3、西方企业家政府理论的出现与意义
3.1、企业家政府理论的出现
1980年代以来，在西方发达国家，政府治理模式承受着巨大的压力而亟需一场深刻变革。“新公共管理”理论的出现，为西方政府治理变革提供了方向——市场化转型。“新公共管理”理论提倡城市政府治理应借鉴成功的企业管理理念，主张在政府治理模式中引入企业部门的市场化运作机制，注重服务效率与质量的提高，并对政府治理的绩效进行测量评估。1992年，David Osborne与Ted Gaebler合著的《Reinventing Government(改造政府)》一书，明确提出运用企业家精神来重塑政府治理，标志着西方城市政府治理模式正式开始实现市场化转型。
3.2、企业家政府理论的主要内容及效果
企业家政府理论的实质是在政府部门中引入企业部门的市场化运作机制，通过政府部门的自我解构，将企业部门的价值、文化、结构、流程、技术等引入并改造政府，用富于创新、活力的企业家精神来荡涤政府部门中的官僚主义作风，消除繁冗拖沓、低效甚至无效的行事风格。在《Reinventing Government》一书中，Osborne与Gaebler就企业家政府如何进行有效的治理提出了10条原则，其中较为核心的有以下5条：①明确政府的首要职责是“掌舵”而不是“划桨”，强调政府应做好战略性的决策工作，应通过问接的宏观调控而非直接行政干预来实现对城市发展战略的把握，同时政府应依靠良好的政策和健全的制度来吸引竞争者，保持最大的灵活性以应对变化的环境；②政府应尽量避免提供直接的公共服务，而是通过鼓励企业部门或者公私部门之间展开竞争为政府内部的工作创造竞争机制，由公众进行裁判和选择，政府则对竞争进行必要的监督与规范；③政府的治理应讲求实际效果，而衡量政府工作绩效应以满足顾客(公众)需要为最高标准，因此政府应与企业一样具备“顾客意识”；④政府应善于分权，通过分散公共机构的权利，实现集中式决策权、管理权的下放，突出公众参与管理，努力调动各方面的积极性与创造性；⑤政府的治理工作应引入市场取向的思维，将市场机制引入到公共管理中，抛弃对行政性计划的偏好，坚持政府的职能应为以市场为依托，组织市场、监督市场。
企业家政府理论的核心价值取向是要重新塑造一个具有企业家精神的城市政府，通过提高城市政府的治理能力，来增强城市竞争力。企业家政府的基本理念包括：①强调政府职能的转变，强调间接的调控而不是直接的干预；②强调顾客导向，公众的满意程度才是政府治理绩效的最高考量标准；③强调市场机制，即市场竞争机制引入政府治理过程，以改善政府公共管理；④强调分权原则，提倡基层公众参与。
作为一种全新的政府治理模式，企业家政府理论的出现为改革西方发达国家传统僵化的城市发展与管理的模式提供了极具价值的理论指导，因而一经出现便在西方国家特别是美国产生了重大的影响。1993年美国总统克林顿曾高度评价“企业家政府”理论的重要意义。美国的企业家政府改革同样取得了很好的实践效果。就联邦政府来看，通过1993年以来的企业家政府改革，政府规模及公务员人数缩减，行政效率及行政效益显著提高，财政收支由1992年的2900亿美元巨额财政赤字转变为1998年度的数百亿美元的盈余。同时，企业家政府改革及其成效推动了美国经济和社会进入新一轮繁荣。1997年，经济增长率上升到3．9％，为近9年来最高的增长率；通货膨胀率下降至1．7％，为11年未最低；失业率下降至4．9％，为24年来最低；国民拥有自己住宅的比例创历史新高。
4、基于企业家政府理论的城市经营转型
4.1、企业家政府理论范式与我国城市经营实践的比较
尽管企业家政府理论是在西方凯恩斯主义以及“福利国家”失败，工业化时代形成的韦伯主义官僚制政府体制受到了挑战的情况下出现的，而国内的城市经营作为渐进式经济政治体制改革实践的产物，两者出现的背景存在很大的不同，但却有着不谋而合之处——均面临着本国政府治理的市场化转型。
企业家政府理论作为对1980年代以来西方政府治理模式市场化转型的最好总结，致力于打造一个富于创新、活力的城市政府，期望借鉴成功的企业管理理念，将企业部门的价值、文化、结构、流程等引入政府治理，以达到改进城市政府传统僵化治理的目的。必须指出的是，企业家政府决不能从字面去理解，决不是鼓励政府“企业化”，去谋求自身最大利益，而是立足于城市政府如何定位、如何运作才能达到有效的治理，着重探讨“掌舵而非划桨”的城市政府职能定位、“顾客导向”的政府治理价值取向以及“分权授权、公众参与”的政府治理技术手段。就其实施效果而言，由于企业家城市理论响应了西方后工业时代对政府高效治理的要求，因而从问世之初即受到了西方各国城市政府的极大关注，并在此后积极的实践中取得了很好的效果。
而我国以“政府主导”为显著特征的城市经营从一开始即旨在解决地方城市发展建设资金短缺的难题，因而从出现之日起，城市经营即被“庸俗化”为政府经营，热衷于城市资源资产的市场化运作。然而随着市场化改革的深入，投资与发展主体的多元化，城市政府仍然惯性延续着初期的做法，就将城市经营引入误区。因此，必然要求寻找借鉴，实现转型。
4.2、企业家政府理论启示下的城市经营转型
政府主导的城市经营应如何成功地实现转型以应对目前的众多问题，西方企业家理论可兹借鉴：城市政府应切实转换职能，从城市资源的市场竞争性领域退出，成为“服务型政府”。事实上。政府主导所带来的城市经营的种种现实问题，已经从一个侧面支持了对有限权能的服务型政府的正确认知。
企业家政府理论对我国有如下的重要启示：①“城市经营”应该回归“城市管理”(“经营”和“管理”本就是一个词management，自“城市经营”理念盛行后，才刻意区分)。城市政府首要的职责是对城市发展战略性问题的把握，它应从城市资源的竞争性领域彻底退出，集中精力做好战略决策工作，通过良好的政策制度创造具有核心竞争力的社会环境。从这个意义上讲，政府不是主导经营城市，而是引导管理城市；②“城市经营”应该转变为更加高效的“城市服务”。即城市政府应该在那些因“市场失灵”而无法提供公共物品和公共服务的非竞争的服务性领域发挥积极的作用。但这里也存在掌握“度”的问题，因为随着市场经济的逐步完善，投资与利益主体亦日渐成熟与完善，某些公共物品也完全可以由企业部门或是第三部门来提供的，政府更多要做的是鼓励企业部门或者第三部门参与竞争，由公众进行裁判和选择，政府则对竞争进行必要的监督与规范；③应将现代企业管理理念与方法有选择性地引入我国城市管理与城市服务中，通过借鉴企业部门的文化、结构、组织、流程等改造城市传统的政府治理模式，倡导分权、合作、协商与制度创新，从而适应市场化的转型；④借鉴企业“顾客至上”的理念，政府也应以是否满足公众(市民)需要为考量标准，建立完善的城市管理、城市服务的政府绩效考核机制。以“公众需要”为导向，建立更为合理的政府业绩考核制度，规避城市政府为追求政治利益而损害公共利益、社会公平的行为；⑤城市政府良好管理与服务的取得也需要有完善的组织和制度保障。通过政府公共权利的适度分散，实现决策权、管理权的下放，强调基层政府组织、非政府组织(NGOs)以及公众参与管理，以调动各方面的积极性与创造性。总之，在新的时代背景和发展观念的指引下，城市政府应抛弃从计划经济时代承继过来的对行政性计划的偏好，避免事必躬亲的作为，彻底从城市资源的市场竞争性领域退出，建设服务型政府，以良好的城市管理、城市服务取代陷入重重误区的城市经营。
5、结论与讨论
当前，诸如“城市政府已经成为一个拥有自己独立利益的经济实体，一个以经营城市为目标的企业”、“城市政府的角色应该从城市管理走向城市经营”这一类盛行的观点是值得商榷的。作为我国体制转轨时期城市发展的特定产物．目前兴起的政府主导的“城市经营”既非万能亦非永恒，它有着明显的局限性，容易走人追逐利益的“企业化”误区。西方企业家政府理论则强调对现代企业组织制度与管理理念的借鉴，而非引导政府变为企业。在向市场经济转轨的过程中．城市政府的角色固然重要，但伴随我国社会主义市场经济体系的日趋完善，以及政府职能的重大转型，城市政府应该而且必然会退出城市经营性、竞争性领域。城市政府作为公共政策的制定者、公共物品(Public Goods)的提供者、市场秩序的维护者，其主体作用应该定位于对市场竞争的谨慎干预而不是直接参与。随着城市政府运用公共决策机制调控引导城市健康有序发展能力的增强，“城市经营”必将让位于更加合理的城市管理与城市服务。而在此过程中，城市政府的可被称之为“经营”的活动，将主要限定在那些因“市场失灵”而无法提供公共物品和公共服务的非竞争的服务性领域，诸如为城市提供完善的政策制度、良好的城市形象以及必需的公共设施与市政公用设施等等。
作者：赵伟 陈眉舞 张京祥
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